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从“量变”到“质变”: 社会办医疗机构发展监管新阶段

一、引言

2009年起,社会办医疗机构(或称“民营医院”)在我国医疗体制改革中的重要地位日益显现,越发成为激活医疗服务市场、医疗差异化服务需要以及盘活基层医疗资源的重要力量。在国家政策的鼓励下,我国民营医院数量经发展已经超越公立医院,对应市场份额也不断扩大,但是民营医院的医疗服务质量及患者对其的信任度却未得到相应提升。

对此,2019年6月12日国家卫生健康委员会(“卫健委”)联合国家发展和改革委员会等十部委发布《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》(国卫医发〔2019〕42号,以下简称“《意见》”)强调健康发展民营医院。在此基础上, 2019年10月9日卫健委、国家中医药管理局(“中药局”)正式出台《关于提升社会办医疗机构管理能力和医疗质量安全水平的通知》(国卫医发〔2019〕55号,以下简称“《通知》”),直接从管理内控角度要求民营医院高质发展。

根据唯物辩证法的基本规律,事物发展质与量互变,量变是质变的必要准备,质变是量变的必然结果。随着《通知》的出台与实施,国家对社会办医疗机构的发展监管也诠释了从“量变”到“质变”的逐渐转换。

二、社会办医疗机构发展的“量变”准备

1. 社会办医疗机构的鼓励政策背景

2009年3月17日,国务院发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确提出“加快形成多元化办医格局,鼓励民营资本举办非营利性医院”。至此之后,国家从社会办医疗机构的投资领域和主体、区域规划、设立审批、医师执业、医疗服务定价、医保、税收、财政补助及用地等方面出台了(含即将出台)一系列鼓励性政策及文件,相关核心文件及要点总结如下表所示:

2. 国家政策明确社会办医疗机构的功能及定位

(1) 国家政策确定社会办医疗机构的主要功能

2010年11月26日,国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门发布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》中,对社会办医疗机构的主要功能进行了准确描述和定义,就此笔者整理后如下图(图一)所示:

由上图社会办医的地位可见,社会办医是医疗体制改革过程中长期坚持和推进的一项重要工作,其功能在于:首先,可以减少政府对公立医疗机构的投入,缓解财政补贴压力;其次,可以与公立医院形成有序、良性竞争关系,促进公立医院转型和现代化管理、降低运行成本和提高效率;最后,能够扩大医疗服务有效供给,如可以提供公立医院难以提供的多层次、多元化、差异化的医疗服务需求。

(2) 国家政策确定社会办医疗机构的定位

综合近几年国家各部门发布的政策文件,包括但不限于笔者前述列明的文件和2019年2月19日发改委发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强项提升质量促进形成强大国内市场的行动方案》,以及卫健委领导在2019年6月12日国务院政策例行吹风会[6]中提出的意见,国家支持在如下领域(图二)开办民营医院:

3. 社会办医疗机构发展过程中管理和质控问题突出

(1) 社会办医疗机构的诊疗人次、入院人数和公立医院相比差距较大

2018年6月12日和2019年5月22日,卫健委分别发布了《2017年我国卫生健康事业发展统计公报》、《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》。2016年至2018年,医院中,公立医院和民营医院的数量(图三)及床位数量(图四),呈现趋势如下:

虽然民营医院数量及对应床位数量不断上升,但是民营医院诊疗人次(图五)、入院人数(图六)和公立医院相比仍存在较大差距,以2018年为例:

(2) 社会办医疗机构医疗违规案件频发

仅以甘肃省一省为例,2019年10月10日,甘肃省卫健委在全省排查各级各类医疗机构时,发现存在违法违规问题的民营医院高达69家,其中:行政处罚31家,注销26家,吊销《医疗机构执业许可证》12家,此外,甘肃省卫健委向有关部门移送涉嫌违规收费、骗保、分解住院、违规发布医疗广告等相关案件线索达21项[7],由此可见,民营医院的发展新阶段急需向“质变”转换。

三、社会办医疗机构监管的 “质变”要求

从前述国家确定的社会办医疗机构主要功能以及定位可以看出,社会办医疗机构的发展是我们医疗体制改革中的重要工作和任务。社会办医疗机构数量不断增加,但是患者对其的信任度及医院本身的管理能力和医疗质量管理水平未得到相应提高。国家今年先后出台的《意见》和《通知》,明确要求在加大政府支持社会办医力度的同时,强调要加强监督管理和医疗质量安全管理。现笔者对《通知》中规定的社会办医疗机构监管的“质变”要求进行简要解读与梳理。

1.《通知》的主要内容

《通知》基于促进发展与规范行为、夯实基础与提高水平、短期目标与长期规划相结合的三项工作原则,就促进社会办医持续、健康、规范发展,提升社会办医疗机构管理能力和医疗质量安全水平,提出了六个方面的工作要求和措施(图七):

2.《通知》工作内容重点解读

如上图所示,《意见》规定的工作内容涵盖范围广泛,本文从建立健全医院管理制度、医疗质量(安全)不良事件报告以及“以病人为中心”的文化建设三个方面,尝试分析如下:

(1)建立健全医院管理制度

国务院2019年1月30日发布《关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》和2019年6月4日发布《深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务》中,要求全面开展各级公立医院的绩效考核和监管工作,对推动公立医院建立现代医院管理制度具有重要意义。但前述文件仅针对公立医院,对于民营医院的绩效考核和管理并未作相应规定。

对此,《通知》明确要求各级各类社会办医疗机构要严格按照法律法规要求,建立健全各项医院管理制度和工作机制,特别是从以下风险较高的七个重点环节和内容(图八)加强日常管理[8]:

笔者认为,上述《通知》明确的重点环节和内容,社会办医疗机构应该对应建立管理规章制度。除此之外,《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《医疗质量管理办法》、《医疗技术临床应用管理办法》等法律法规文件中也明确要求医疗机构需要建立医疗质量管理相关规章制度,否则将面临责令期限改正、警告、罚款以及责任人行政处分等行政责任风险。

(2)医疗质量(安全)不良事件报告

《通知》要求社会办医疗机构建立健全医疗质量(安全)不良事件报告制度,及时准确向相关部门报告有关信息,其中规定的医疗质量(安全)不良事件报告制度包括药品不良反应、药品损害事件和医疗器械不良事件监测报告制度,重大医疗过失行为和医疗事故报告制度。笔者现从前述各类报告制度的接收主体、报告时间、医疗机构违规后果角度进行罗列比较,以明确各类报告制度的要求和法律监管风险:

(3)建设 “以病人为中心”的医院文化

1994年版的《医疗机构管理条例》就明确规定,医疗机构应该以“救死扶伤,防病治病,为公民的健康服务”为宗旨。由于社会办医疗机构天然的逐利性,在经营过程中容易忽视患者的权益和医疗质量安全。经笔者检索,截至2019年11月27日,医疗损害民事纠纷的公开案件高达71,991件[21],且被患者起诉的医疗机构中民营医院较多。

由此,社会办医疗机构要走向“质变”,建设“以病人为中心”的医院文化尤为重要。《通知》对此也提出,社会办医疗机构只有重视患者利益,诚信服务,才能树立良好的品牌形象,真正提高医院的核心竞争力,为医院长期稳定健康发展奠定基础[22]。

3. 其他:社会办医疗机构与公立医疗机构同等标准管理

需提醒注意的是,《通知》还明确了各级卫健委和质控中心要将社会办医疗机构纳入统一的医疗质量管理体系,即实施与公立医疗机构同等标准的管理。此外,对于对管理不规范、执业不诚信的社会办医疗机构要依法严厉打击和曝光[23]。

四、尾言

国家出台的一系列鼓励政策以及最新的《意见》和《通知》,从鼓励发展和监管角度,希望实现社会办医疗机构“量变”到“质变”的转化。为应对监管发展的新阶段,笔者建议社会办医疗机构一方面要实时跟进各政府部门最新颁布的各项红利政策,以保证享受和公立医院同等或更为优厚的“福利待遇”;另一方面要积极落实《通知》中监管机关的要求,重视提升医疗机构的管理能力和医疗质量控制水平,以优质、诚信服务获取患者的信任,合规、平稳发展,才能真正成为我国医疗服务体系中不可或缺的组成部分。



[1] 2014年7月25日,原卫计委、商务部发布《关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》,决定在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省等7省(市)开展设立外资独资医院试点工作。
[2] 2018年8月4日,国务院发布《关于在上海市浦东新区暂时调整实施有关行政法规规定的决定》,决定即日起至2018年12月31日,上海市浦东新区对试点区域内的社会办医疗机构配置乙类大型医用设备不实行许可管理,加强事中事后监管。
[3] 2011年12月5日,原卫生部发布《关于专科医院设置审批管理有关规定的通知》第二条,设置专科医院,应当符合医疗机构设置基本条件,并同时达到以下要求:(1)现有医疗资源不能满足该专科医疗服务需求;(2)《医疗机构设置规划》对该类专科医院作出规划;(3)名称符合医疗机构命名基本原则和规定;(4)具有二级以上规模,专科特点明显,能够辐射一定区域;(5)具有稳定的学科带头人和技术团队,能够提供与其级别相适应的专科医疗服务;(6)该专科具有完整、科学的基础理论体系,技术成熟且安全有效,符合医学伦理道德。
[4] 2014年9月23日,北京市人民政府发布《关于促进健康服务业发展的实施意见》,明确将100张床位以下的专科医院的设置审批权限等下放至区县卫生计生行政部门。
[5] 2019年4月28日,卫健委、发改委、财政部、人社部、医保局发布《关于开展促进诊所发展试点的意见》,明确“2019—2020年,在北京、上海、沈阳、南京、杭州、武汉、广州、深圳、成都、西安等10个城市开展促进诊所发展试点工作”,前述10个城市简称“10个试点城市”。
[6] 参见http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201906/6d1892822149446995bba087a8ace430.shtml。
[7] 参见http://wsjk.gansu.gov.cn/single/11067/80341.html。
[8] 《通知》第二条第二款。
[9]  2010年5月4日,原卫生部发布的《药品不良反应报告和监测管理办法》规定,药品不良反应是指是指合格药品在正常用法用量下出现的与用药目的无关的有害反应。
[10]  2011年3月1日,原卫生部、中药局、中国人民解放军总后勤部印发的《医疗机构药事管理规定》规定,药品损害是指由于药品质量不符合国家药品标准造成的对患者的损害。
[11] 2018年8月13日,国家市场监督管理总局、卫健委出台的《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》规定,医疗器械不良事件是指已上市的医疗器械,在正常使用情况下发生的,导致或者可能导致人体伤害的各种有害事件。
[12] 《药品不良反应报告和监测管理办法》第二十一条。
[13] 《医疗机构药事管理规定》第二十一条。
[14] 《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》第二十五条。
[15] 《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》第三十一条第一款。
[16] 2011年1月14日,原卫生部发布的《医疗质量安全事件报告暂行规定》第八条第三款。
[17] 《药品不良反应报告和监测管理办法》第六十条。
[18] 《医疗机构药事管理规定》第三十九条。
[19] 《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》第七十一条。
[20] 《医疗质量安全事件报告暂行规定》第二十一条第二款。
[21] 2019年11月27日,以关键字“医疗损害”、“民事案由”至http://wenshu.court.gov.cn检索获得数据结果。
[22] 《通知》第二条第六款。
[23] 《通知》第三条第三款。